Ladda ned rapporten som pdf: Åtgärdslanering i Himleån – för en effektiv vattenförvaltning
1. Sammanfattning
Alla ytvattenförekomster i Himleåns avrinningsområde är idag naturliga vatten. Vattenmyndigheterna ska bedöma huruvida en ytvattenförekomst ska förklaras som kraftigt modifierat vatten (KMV) utifrån om den har ändrat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt till följd av mänsklig verksamhet. I Himleåns avrinningsområde är det idag flertalet ytvattenförekomster i jordbrukslandskapet som har ändrat sin fysiska karaktär till följd av markavvattning.
Beslutade miljökvalitetsnormer i Himleån saknar idag miljö- och samhällsmässiga avvägningar samt information om vilka åtgärder som krävs för att nå miljökvalitetsnormerna. Avvägningarna måste dock vara gjorda för att kunna förklara KMV och i förlängningen ekologisk potential (EP).
Under hösten 2022 inkom Himleåns vattenråd till Havs- och vattenmyndigheten med frågor kring berörda markägares behov av markavvattning i relation till vattendirektivet. I vattendirektivet framgår att samverkan, genom ett aktivt deltagande från samtliga berörda parter, ska uppmuntras i samband med översyn och uppdatering av förvaltningsplaner. Då miljö- och samhällsmässiga avvägningar behöver inkluderas i normsättningen för att verksamheter ska kunna bedrivas såg Havs- och vattenmyndigheten en möjlighet till ett projekt. Projektet skulle kunna ge ett nationellt lärande kring hur Sverige lättare och bättre kan uppnå vattendirektivets syfte, få mer rättsäkra miljökvalitetsnormer och ett mer effektivt åtgärdsgenomförande genom ett aktivt deltagande.
Projektet i Himleån har varit indelat i tre områden, miljökvalitetsnormer i samverkan, stöd i arbetet med att förklara kraftigt modifierade vatten samt stöd till åtgärdsarbete. Projektet har genomförts i samarbete med Länsstyrelsen i Hallands län, Himleåns vattenråd samt åtgärdssamordnare samt vattenmyndigheten i Norra Östersjön. Projektet avslutades under 2024.
Under Himleå-projektet har fem områden identifierats som är viktiga för en effektiv vattenförvaltning och där det finns behov av vidare arbete.
- Samverkan; nationell, regional och lokal
- Avrinningsområdesvis planering för avvägningar
- Ökad förståelse för direktivets syfteFörklarande av KMV utifrån lokalt underlag
- Starkare samarbete mellan myndigheter
2. Bakgrund
För att fullt ut kunna implementera vattendirektivet i svensk förvaltning av vatten behöver ekosystemens behov och funktioner vara i centrum. Det kräver en tydlig struktur från det lokala till det nationella och tillbaka igen. Allmänhetens aktiva medverkan bör vara basen i genomförandet av svensk förvaltning av vatten. Det finns ett stort lokalt engagemang men det saknas tydliga roller, mandat och underlag att utgå ifrån där de miljö- och samhällsmässiga avvägningarna är gjorda. Brister i tydliga roller och mandat leder till otydlighet med avseende på vem som ska ta fram vad, och vem som ska, kan eller får göra något. Det blir frustrerande för det så avgörande engagemanget vilket riskerar att medföra att det helt ebbar ut.
Beslutade miljökvalitetsnormer saknar idag miljö- och samhällsmässiga avvägningar på lokal nivå, exempelvis avvägning mellan god vattenmiljö och produktion av mat, samt information om vilka åtgärder som krävs för att nå målen. Avvägningar måste vara gjorda för att kunna förklara kraftigt modifierade vatten (KMV) och i förlängningen ekologisk potential (EP). Förklarande av KMV upplevs av ansvariga myndigheter som svårt i synnerhet i relation till markavvattning.
LIFE IP Rich Waters
Life IP Rich Waters startade i januari 2017 och pågår till år 2024. Målet är att förbättra vattenmiljön, främst i de mellansvenska vatten som rinner ut i och påverkar Mälaren och norra Östersjön. Inom ramen för projektet utvecklas nya metoder och tekniker samt demonstreras hur åtgärder för bättre vatten kan genomföras i praktiken. Arbetet i Life IP Rich Waters är uppdelat i fem temaområden; Vattenplanering, Övergödning, Internbelastning, Konnektivitet och Miljögifter. Varje område samlar närliggande delprojekt för erfarenhetsutbyte, lärande och utveckling av nya projekt.
Havs- och vattenmyndigheten arbetar, tillsammans med vattenmyndigheterna, inom LIFE IP Rich Waters i delprojektet Nationellt Lärande. Den övergripande målsättningen för delprojektet är att förbättra genomförandet av åtgärder i åtgärdsprogram för vattenförvaltning i samtliga svenska vattendistrikt. Det ska uppnås genom att säkerställa att relevanta resultat och erfarenheter från övriga delprojekt inom LIFE IP Rich Waters integreras i nationella vägledningar och därigenom tillämpas i samtliga svenska vattendistrikt. På så vis är delprojektet Nationellt lärande avgörande för den långsiktiga effekten och framgången av projektet som helhet.
Delprojektet Nationellt lärande har fyra specifika målsättningar:
- Integrera relevanta resultat och erfarenheter från andra delprojekt i nationella vägledningar.
- Fokusera på att lösa ut kritiska frågeställningar uppmärksammade i EU kommissionens utvärderingar och i de peer review aktiviteter vattenmyndigheterna deltagit i.
- Öka den gemensamma kunskapen inom och mellan myndigheter, för hur befintliga och nya fysiska och tekniska åtgärder kan och bör kopplas till styrmedel för att kunna genomföras.
- Beskriva och kommunicera till olika relevanta målgrupper, hur befintliga styrmedel kan och bör leda till fysiska och tekniska åtgärder.
Vattendirektivet uppmuntrar ett aktivt lokalt deltagande
Allmänhetens aktiva deltagande är avgörande för genomförandet av vattenförvaltningen. Samverkan är både ett mål i sig och viktig för informationsinhämtning och kommunikation och därmed ett medel för att uppnå angivna miljömål och miljökvalitetsnormer. I vattendirektivet framgår att samverkan, genom ett aktivt deltagande från samtliga berörda parter, ska uppmuntras i samband med översyn och uppdatering av förvaltningsplaner.
Aktivt deltagande ska ske löpande i alla olika förvaltningssteg samt avse hela planeringscykeln, det vill säga, att till exempel enbart använda formella samråd med kungörelse gällande färdiga förslag till förvaltningsplan och åtgärdsprogram är inte att anse som aktivt deltagande. Vattenmyndigheterna ska enligt vattenförvaltningsförordningen planera sitt arbete så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.
Sedan 2006 finns en handbok med vägledning kring hur samverkans olika delar bör se ut samt hur den ska ske utifrån lagstiftningen. Handboken riktar sig i första hand till vattenmyndigheterna och till länsstyrelsernas arbete inom ett avrinningsområde.
Kraftigt modifierat vatten
Vattenmyndigheterna ska preliminärt identifiera en ytvattenförekomst som KMV om den har ändrat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt till följd av mänsklig verksamhet. En ytvattenförekomst som har ändrat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt är ett Väsentligt ändrad fysisk karaktär, VÄFK. Vidare ska vattenmyndigheten bedöma att ytvattenförekomsten har ändrat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt om både kvalitetsfaktorn hydrologisk regim och kvalitetsfaktorn morfologiskt tillstånd är otillfredsställande eller dålig och om ovan nämnda kvalitetsfaktorer är permanent försämrade till följd av mänsklig verksamhet.
3. Genomförande och resultat
Efter flera genomförda förvaltningscykler är det tydligt att det finns brister i effektiviteten i svensk förvaltning av vatten och många svenska yt- och grundvatten kommer inte att nå målen enligt vattendirektivet till 2027.
Havs- och vattenmyndigheten ser att en möjlig brist är avsaknaden av avrinningsområdesvisa underlag som baseras på krav enligt samtliga relevanta direktiv. Under hösten 2022 inkom Himleåns vattenråd till myndigheten med frågor kring berörda markägarens behov av markavvattning i relation till vattendirektivet. Himleåns vattenråd består av representater för Varbergs kommun, det kommunala vattenbolaget ViVAB, markägare samt intresseföreningar. Alla vattenförekomster i Himleåns avrinningsområde är idag naturliga vatten. Då miljö- och samhällsmässiga avvägningar på lokal nivå behöver inkluderas i normsättningen för att verksamheter ska kunna bedrivas såg Havs- och vattenmyndigheten ett behov av ett riktat projekt. Projektet skulle ge ett nationellt lärande kring hur Sverige kan få mer rättsäkra miljökvalitetsnormer och ett mer effektivt åtgärdsgenomförande.
Projektet i Himleån delades in i tre områden, miljökvalitetsnormer i samverkan, stöd i arbetet med att förklara kraftigt modifierade vatten samt stöd till åtgärdsarbete. Projektet har genomförts i samarbete med Länsstyrelsen i Hallands län och Himleåns vattenråd samt vattenmyndigheterna. Projektet avslutades under 2024.
Himleåns avrinningsområde
Himleåns avrinningsområde är cirka 200 km2 stort med en betydande andel intensivt odlad jordbruksmark. I området finns också annan påverkan i form av motorväg, järnväg, tätort, industrier och även skogsbruk. I den övre delen av Himleån finns en reglerad sjö och i mynningen finns ett Natura 2000 område i form av ett fågelreservat. Avrinningsområdet är indelat i 28 ytvattenförekomster varav 23 är vattendrag och 5 är sjöar.
För att jordbruksmarken i Himleåns avrinningsområde ska vara odlingsbar krävs att den är dränerad. Markavvattning är därmed en grundläggande förutsättning för att bedriva jordbruk i området. Vissa marker är självdränerande, men de flesta marker har dränerats genom mänsklig kraft. Bland annat har vattendrag rätats, fördjupats och breddats, sjöar och våtmarker har torrlagts och diken har grävts.
De hydromorfologiska processerna i Himleåns avrinningsområde har påverkats av förändringarna i markanvändningen och andra mänskliga aktiviteter.
Förändringarna har också orsakat fragmentering och förlust av livsmiljöer, med direkta och indirekta konsekvenser för de akvatiska ekosystemens struktur och funktion.
Miljökvalitetsnormer, status och kraftigt modifierat vatten
Alla vattenförekomster i Himleån har miljökvalitetsnormen god ekologisk status med förlängd tidsfrist till 2033. Vattenförekomsterna i områdets mest intensivt odlade delar har måttlig, respektive otillfredsställande status. En av orsakerna till det är insatserna som gjorts för att leda bort vatten från marken, det vill säga markavvattningen och dess negativa effekter på vattenmiljön.
Baserat på nuvarande bedömning av vattenförekomsterna i Himleån innebär det att 10 stycken av områdets vattenförekomster har identifierats som VÄFK och därmed preliminära KMV.
Getteröns fågelreservat
I Himleåns mynning där vattendraget möter Västerhavet, ligger tätorten Varberg och ett naturreservat (N2000), Getteröns fågelreservat. Bevarandeplanen för reservatet syftar till att bevara biologisk mångfald genom att bibehålla eller återskapa gynnsam bevarandestatus för de naturtyper och arter som omfattas av EUs fågeldirektiv eller art- och habitatdirektiv. I fågelreservatet skyddas betande strandängar och öppna vattenområden. Det finns ett mycket rikt fågelliv med till exempel vadare, tärnor samt rastande och övervintrande arter. Genom området vandrar lax och öring vidare till och från Himleån.
Miljökvalitetsnormer i samverkan
Havs- och vattenmyndigheten, Himleåns vattenråd, Länsstyrelsen i Hallands län samt åtgärdssamordnaren i avrinningsområdet har inom ramen för projektet arbetat för att ta fram förslag på en välförankrad målbild. Arbetet har bedrivits i samverkan med vattenmyndigheten i Norra Östersjön. Förslaget på målbild strävar efter att vara avvägt gentemot regelmässiga krav och samhällsekonomiska behov, men också gentemot berörd allmänhet och markägares önskemål om hur de vill nyttja och uppleva sitt närområde. Arbetet omfattar även att identifiera alla möjliga åtgärder som behöver genomföras för att nå målen.
Arbetet i projektet har genomförts med hela avrinningsområdet i fokus. Huvudsyftet med det angreppsättet är att stödja framtagandet av förvaltnings- och åtgärdsplaner i området, men det skapar också en naturlig plattform för samverkan, diskussioner och beslut. Genom att samordna arbetet på avrinningsområdesnivå mellan alla de som använder vatten eller påverkar markanvändning, ökar möjligheten till att åtgärder genomförs.
Diskussionerna kring åtgärder med vattenrådet har baserats på nuvarande och beslutade statusbedömning, men påverkansanalysen har i förekommande fall kompletterats med ytterligare känd påverkan.
I diskussionen om åtgärder och normer har Getteröns naturreservat i Himleåns mynning varit en avgörande fråga eftersom det är ett Natura 2000-område vilket faller under det strängaste kravet. Det betyder att alla de åtgärder som behövs för att uppnå det skyddade områdets bevarandemål måste genomföras. Eftersom målet i bevarandeplanen är god ekologisk status måste därmed också Himleån uppnå god ekologisk status. Länsstyrelsen i Halland tittade på bevarandeplanen på nytt och kom fram till att de huvudsakliga syftena i bevarandeplanen för Getteröns naturreservat inte riskeras om områden i Himleån förklaras som kraftigt modifierade.
Under projektets gång hölls 15 möten tillsammans med Himleåns vattenråd och åtgärdssamordnaren i området. Totalt deltog ett 30-tal markägare och intressenter i olika samverkansmöten. I inledningen av projektet gick Havs- och vattenmyndigheten igenom vad samverkan enligt vattendirektivet innebär samt vilka roller, mandat och ansvar som var och en av deltagarna har i processen.
Förutom att tydliggöra vilka krav som ställs var målet att deltagarna i projektet skulle ha en gemensam grundförståelse för att samverkan är en viktig hörnsten i vattenförvaltningen som syftar till ökad förankring, engagemang och en större effektivitet i genomförandet. Den lokala kunskapen är viktig för att Länsstyrelsen i Halland och vattenmyndigheterna ska få ett bredare perspektiv i arbetet med förvaltningen och kunskapen ska tas tillvara av myndigheterna genom hela vattenförvaltningsprocessen. I den mån nya intressenter deltog repeterades vikten av samverkan och direktivets krav och syfte.
Projektet har arbetat med identifiering av åtgärder som avser att minska jordbrukets fysiska påverkan på vatten utan att för den skull påverka markavvattningen, och därmed jordbruksproduktionen, negativt på ett betydande sätt.
De vattenförekomster i Himleåns avrinningsområde som har mest intensivt jordbruk identifierades utifrån den indelning i klustergrupper som togs fram inom ramen för Havs- och vattenmyndigheten och Jordbrukets tidigare projekt. De vattenförekomster i de identifierade områdena som har måttlig eller otillfredsställande ekologisk status valdes ut för vidare diskussion kring åtgärder i vattenrådet. För var och en av vattenförekomsterna hölls möten med vattenrådet som bjudit in de markägare som berördes. På mötena deltog, utöver vattenrådet och markägare, även åtgärdssamordnare och Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten deltog då Länsstyrelsen i Hallands län inte hade resurser för att delta. Vid mötena diskuterades aktuellt område utifrån kartor. Vattenrådet resonerade kring vilka olika typer av verksamheter som finns i aktuellt område, vilka kända problem som finns och vad som gjorts tidigare. Inga förslag på åtgärder gavs från myndigheterna utan samtalet styrdes helt och hållet från vattenrådet och berörda markägare.
Stöd i arbetet med att förklara kraftigt modifierade vatten
En del i projektet i Himleån har varit att bistå Länsstyrelsen i Halland i arbetet med att förklara KMV och ekologisk potential. Havs- och vattenmyndigheten publicerades under 2023 en vägledning om kraftigt modifierat vatten och ekologisk potential. Under projektet har myndigheten gått igenom stegen i vägledningen tillsammans med Länsstyrelsen i Halland utifrån Himleåns avrinningsområde. I arbetet har också vattenmyndigheterna deltagit med syfte att omhänderta erfarenheterna i Halland och sprida dem vidare till resterande län i landet. Mellan avstämningarna har länsstyrelsen arbetat vidare och presenterade vid varje möte en lägesbeskrivning samt uppkomna frågor. Arbetssättet har varit problematiserande och dynamiskt och tätheten mellan avstämningarna har styrts av länsstyrelsens behov.
Under 2025 kommer Länsstyrelsen i Halland att samverka sin bedömning med Himleåns vattenråd inför samråd av förvaltningsplan och åtgärdsprogram 2026.
Stöd till åtgärdsarbete
Utöver att ta fram en avrinningsområdesvis åtgärdsplanering, ska arbetet som genomförts inom projektet i Himleån även generera stöd till åtgärdsarbete i resterande Sverige.
Illustrationer
I projektet har illustrationer tagits fram som stöd för åtgärdsplanering som visar platser för åtgärder, för urban miljö, vattenmiljön, jordbruksmiljö och skogsbruksmiljö. Varje illustration är interaktiv och innehåller åtgärdsförslag för den påverkan som visas i bilderna. Åtgärderna i illustrationerna ska sedan kopplas till en skriftlig beskrivning som visas när åtgärden markeras. Den som planerar åtgärder utifrån ett av de fyra påverkanstrycken kan alltså få information om möjliga åtgärder genom att trycka på ikonerna i illustrationerna.
Åtgärdsbibliotek
Bilaga B till Havs- och vattenmyndighetens vägledning om kraftigt modifierat vatten och ekologisk potential fokuserar på åtgärder som syftar till att hantera fysisk påverkan. Under projektet i Himleån har ett arbete påbörjats för att utveckla bilagan till att omfatta fler drivkrafter, fler påverkanstyper och fler åtgärder.
Användaren ska kunna utgå från den funktion som efterfrågas, via funktionen leds användaren vidare till en åtgärdsgrupp som innehåller förslag på åtgärder som kan vara aktuella. För varje åtgärd finns information om vilka kvalitetsfaktorer som den har effekt eller potentiell effekt på, dvs det går att få kunskap om åtgärdens multifunktionalitet. Åtgärdsbiblioteket ska efterhand kopplas till illustrationerna för stöd till åtgärdsgenomförande.
Film om samverkan och KMV
Inom ramen för Himleå-projektet har en film tagits fram för att uppmuntra till samverkan. Filmen som kommer att publiceras på Havs- och vattenmyndighetens hemsida är 6 minuter lång och förklarar direktivets grundtanke om samspel mellan ekosystem och verksamheter samt behov av samverkan för ett effektivt åtgärdsarbete. Filmen togs fram av Havs- och vattenmyndigheten med hjälp av markägare. Ytterligare en film för att bättre försöka förklara direktivets mening och syfte samt miljökvalitetsnormer har tagits fram.
Nationellt lärande
Under Himleå-projektet har vi huvudsakligen identifierat fem områden som är viktiga för en effektiv vattenförvaltning och där det finns behov av vidare arbete.
Samverkan, nationell, regional och lokal
En svag koppling mellan administrativa åtgärder och genomförandet av fysiska åtgärder i vattenmiljön leder till bristande samverkan med lokalsamhället och att förbättringar i miljön sker för långsamt och i för liten omfattning.
Samverkan måste utvecklas så att lokala aktörer är delaktiga i framtagande av förvaltningsplan och åtgärdsprogram och inte bara i samrådsprocessen. En fungerande samverkan med det lokala samhället skapar trovärdighet och kraft i åtgärdsgenomförandet.
För en väl fungerande samverkan är det av stor vikt att roller och mandat är väl definierade.
Avrinningsområdesvis planering för avvägningar
Avrinningsområdesvisa underlag baserade på krav enligt samtliga relevanta direktiv behövs för att kunna göra miljö- och samhällsmässiga avvägningar på lokal nivå samt redogöra för vilka åtgärder som krävs för full implementering avvattendirektivet. Sverige behöver arbeta för att ta fram delåtgärdsprogram för alla huvudavrinningsområden snarare än på vattendistriktsnivå.
Ökad förståelse för vattendirektivets syfte
Det finns begränsad kunskap gällande vattendirektivet syfte och mening i relation till ekosystemen och samhällets behov. Med en bättre förståelse kommer en ökad tillit till att direktivet också innebär att samhällsviktiga verksamheter ska kunna bedrivas utan att påverkas betydande negativt. Det underlättar för de nödvändiga miljö- och samhällsmässiga avvägningar som måste göras.
Förklarande av KMV utifrån lokalt underlag
Miljö- och samhällsmässiga avvägningar på lokal nivå är en komplex men viktigt grund för att förklara kraftigt modifierade vatten och de bedömningar som krävs för att sätta ekologisk potential. Verksamhetsutövarens kunskap kring möjliga åtgärders påverkan på verksamheten utgör ett viktigt underlag för länsstyrelsens bedömning och förslag till miljökvalitetsnorm. För att kunna samverka, ta fram och omhänderta ett sådant underlag behöver länsstyrelsen ha resurser för det.
Starkare samarbete mellan myndigheter
Inom projeket har en det varit en framgångfaktor att Havs- och vattenmyndigheten som vägledande myndighet operativt har arbetat med Länsstyrelsen i Halland kring tillämpningen av vägledningen. Genom att följa
länsstyrelsens arbete med att förklara kraftigt modifierade vatten och ekologisk potential förbättrar Havs- och myndigheten sitt vägledningsarbete genom en ökad förståelse för vägledningens praktiska tillämpning och länsstyrelsens faktiska behov. Länsstyrelsen har fått en bredare förståelse för hur vägledningen är tänkt att användas. Länsstyrelsen kan därmed komma vidare i sitt arbete med att förklara KMV utanför Himleån.
Genom Himleå-projektet har Länsstyrelsen i Halland fått kunskaper att dela med sig av till fler länsstyrelser.
Fortsättning/After LIFE
För att fullt ut implementera EU-lagstiftningens mål för vatten och nå en hållbar vattenanvändning i Sverige krävs ett långsiktigt, målmedvetet och harmoniserat arbete hos så väl riksdag, regering och dess myndigheter, kommuner, ideella föreningar samt privata och lokala aktörer. Svensk förvaltning av vatten måste utvecklas med ökat fokus på ekosystemens behov och funktioner och med en tydlig struktur från det lokala till det nationella och tillbaka igen.
Sverige har för avsikt att intensifiera förändringsarbetet bl.a. genom kompletterande finansiering från CINEA för LIFE SIP Ecosystem management and Ecological restoration (LIFE SIP Emerge). Projektet möjliggör för Sverige att kunna kraftsamla och mobilisera samtliga aktörer i förvaltningen av vatten så att förbättringar i miljön kan ske snabbare och i större omfattning. Med extra resurser utöver årliga förvaltningsanslag skapas en långsiktig ram som säkerställer att myndighetsgemensamt arbete blir stabilt och oberoende av kortvariga politiska satsningar. Det möjliggör också en högre grad av innovation i förändringsarbetet genom till exempel pilotområden där samordning och integrering av genomförande av vattendirektivet och havsmiljödirektivet kan tillämpas praktiskt.
Tillsammans med Länsstyrelsen i Östergötland testar vi modellen för arbetet som tagits fram i Himleån i ett större avrinningsområde som dränerar till Östersjön.
Avrinningsområdet är större och har en högre grad av utmaningar. Målet med arbetet är att göra avvägningar gentemot regelmässiga krav och samhällsekonomiska behov men också mot berörd allmänhet och markägares önskemål om hur de vill nyttja och uppleva Motala ström. En annan del i arbetet är att arbeta för att miljökvalitetsnormer enligt vattendirektivet och havsmiljödirektivet är harmoniserade.
